2012年底，福建省宁德市委、市政府提出了建设“六新大宁德”这个“宁德梦”，汇聚了闽东人志存高远、勇于担当、砥砺前行的正能量。宁德市两级法院牢牢把握社会发展的大趋势，充分发挥行政审判的主观能动作用，在“六新大宁德”建设实践中找准定位、释放激情，用司法审查报告、司法建议先行、案件集中管辖助推宁德“法治梦”腾飞。
    ■司法审查报告：
    解读行政执法工作
    “请各位市委常委、副市长阅，对市法院反映的行政案件司法审查中的问题加以重视，并在实践中解决问题。”今年6月6日，宁德市委书记廖小军批示。
    “看看通过什么形式，让县市区党委、人大、政府了解这些情况，还可考虑编写行政诉讼败诉案例供行政机关干部学习借鉴。”今年6月13日，宁德市人大常委会主任谢仰俊批示。
    是什么让宁德市主要领导纷纷作出重要批示？原来，宁德市中级人民法院结合当地行政机关执法情况，发布了行政案件年度司法审查报告。
    宁德中院从2010年开始发布司法审查报告，当时，该院组织行政审判人员收集2009年全市法院受理审结的各类行政案件，梳理归纳行政机关在执法过程中存在的问题，分析原因并提出意见和建议，呈送至宁德市委、人大、政府、政协等几套班子主要领导的案头。
    正如宁德中院院长罗雄所说：“我们发布行政案件年度司法审查报告，就是想把行政执法过程中存在的问题摆出来，引起行政机关的重视，从‘法治宁德’的角度去认真研究，逐步解决，从而提高行政机关依法行政、服务群众的能力和水平。”
    2009年度审查报告显示，宁德市两级法院共审结一审行政诉讼案件194件，二审行政诉讼案件53件。案件类型主要涉及公安、资源、城建及劳动和社会保障等传统行政执法领域。在所审结的一审行政诉讼案件中，行政机关败诉率为18%，高于宁德市标准值10个百分点，其中，交通、县（乡）政府、国土资源这三类行政机关的败诉率较高，占全部败诉案件的72.41%。针对发现的问题，司法审查报告就如何有效预防化解行政争议提出了若干建议，包括提升基层和一线行政执法水平、发挥行政复议的层级纠错功能、提高行政机关依法应诉能力、巩固和发展良性互动化解机制等。
    2012年度审查报告显示，宁德市两级法院共审结一审行政诉讼案件167件，行政机关败诉的案件22件，败诉率为13%。案件类型主要集中在城建、资源、公安、劳动和社会保障四大类，但涉及征地、拆迁有关的案件有较大升幅，且多呈系列、群体特征。执法水平有所提升，基本改变了行政机关不应诉、不答辩、不出庭、不举证、不履行的“五不”现象。
    针对发现的问题，该院建议大力推行行政首长出庭制度，强化依法行政理念和程序意识；创新完善行政执法管理，加大源头治理力度构建；党委牵头多元化解机制，着力解决实质性问题；充分运用司法与行政良性互动平台，共同营造良好法治环境等。
    宁德中院的司法审查报告成了全市各级领导的热门话题，也成为行政机关改进执法方法和规范执法程序的重要依据，架起了法院与行政机关沟通的桥梁，使行政执法、办理程序更加规范，政府在老百姓心中的形象得以提升。
    ■司法建议先行：
    防范行政执法争议
    今年9月8日，周宁县人民法院的公告栏上张贴了一则公告，内容是向全院干警征集监督行政机关依法行政的“金点子”。这是该院采用司法建议先行，促使行政机关依法行政的一段剪影。
    据了解，所谓的司法建议先行，即案件立案后到判决前，法院对已确定的被告违法具体行为提出司法建议，行政机关接到司法建议后，针对司法建议中提出的问题及时做出变更或撤销原不当的具体行政行为，原告撤诉，案结事了人和。
    2011年初，老高等3人经过几十年的打拼终于在县城买了一块地皮准备盖房，并办理了相关建房手续。然而，地基刚刚浇筑完毕却被叫停，理由是老高等人所买的地皮属于地质灾害点。老高等人怎么也想不通：“如果是地质灾害点，国土局事前怎么没有告诉我们，还允许我们建房。如今又叫停工，我们的辛苦不是白费了？”于是，老高等人便将国土资源局告上了法庭。
    屏南县人民法院经审查发现，国土资源局颁发与撤销建设用地批准书随意性太大，违反了相关法律规定。同时，该地段还有多户人家，若处置不当可能引发群体性事件。于是，该院及时向屏南县政府发出司法建议，建议政府从当地的社会稳定出发，会同有关部门协同处理。
    司法建议引起屏南县政府的高度重视，县领导亲自主持协调会，召集政府相关部门和老高等人研究解决方案，最终使得本案协调成功，老高等人撤回起诉。
    据罗雄介绍，近年来，宁德市两级法院以有利于行政争议“一揽子”解决为出发点，对涉及行政权行使过程中带有普遍性或典型性的问题，通过作出司法建议，从制度建设、堵塞漏洞、消除隐患的角度提供法律服务，让行政机关积极作为，回应百姓关切的民生之事。
    2012年5月初，宁德市蕉城区人民法院在审查蕉城区计生局申请强制执行征收社会抚养费案件过程中，发现该局申请强制执行的20件案件均缺少行政机关催告材料，这明显违反了《中华人民共和国行政强制法》。
    于是，该院向蕉城区计生局发出司法建议，建议该局在征收社会抚养费时，应当向当事人发放《社会抚养费催缴通知书》，并提交有关催告情况的材料。
    蕉城区计生局积极采纳该司法建议，立即召开专题会议进行探讨完善。规范执法程序后，当年该局申请法院强制执行征收社会抚养费案件在20件的基础上，只增2件；经法院审查，符合申请条件准予强制执行的案件比率从55%上升至100%。
    2010年以来，宁德市两级法院共发出司法建议278份，全部被行政机关采纳，协调解决行政争议215件，行政机关出台规范性文件63份。
    提高行政审判公信
    今年5月30日，宁德中院召开行政案件相对集中管辖工作通报会。会议确定从6月1日起全市行政案件相对集中管辖试点工作正式实施，蕉城、福安两个基层法院作为集中管辖试点法院。
    今年初，最高人民法院下发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》后，福建省高级人民法院将宁德确定为全省试点法院。
    为此，宁德中院出台了《宁德市中级人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的实施意见(试行)》，对组织保障、确定集中管辖片区、立案释明工作、巡回审判工作制度、原管辖法院协助配合等问题作了规定。
    “行政案件相对集中管辖，有利于消除当事人对行政审判的疑虑，增强对司法公正的信心，有利于提高行政机关依法行政的自觉性，推进法治政府建设等。”宁德中院副院长彭文海如是说。
    7月9日，福安市人民法院受理了集中管辖后的首起行政诉讼案件。
    被告福鼎市公安局交通管理大队在执法过程中，发现原告鲍某有交通违法行为，为此于6月17日对原告鲍某作出罚款150元的行政处罚决定。事发后，鲍某以交通管理大队的行政处罚不当为由，提起行政诉讼。
    法官在厘清案情后，考虑到实行案件集中管辖后当事人诉讼的不便，于是采取巡回审判的方式将法庭开到当事人家中，并通过入情入理的阐释，促成双方庭外达成谅解，以原告撤回起诉的方式圆满地解决纠纷。
    事后，鲍某的代理人表示，以前一些当事人在打行政官司时，总有法院与当地行政机关“官官相护”的担忧；现在实行行政案件集中管辖后，消除了这种担忧，对判决结果也就比较信任。而且法院采取巡回审判的方式，上门解决纠纷，方便了群众诉讼。
    近年来，由于经济社会的发展，与之密切相关的涉及城市房屋拆迁、土地征用、劳动工伤等各类新型行政争议大量涌进法院，并已成为社会的热点和行政诉讼案件的主要类型。上述行政争议法律关系复杂、涉及面广、影响面大、不稳定因素多，给法院的行政审判工作带来新的考验。
    为此，在审理这些案件中，宁德市两级法院因案制宜，通过发挥法官协调关系、平衡利益的能动作用，探索了诉前、诉中、诉后的全程协调机制。特别是行政案件集中管辖后，蕉城法院、福安法院还在实践中另辟蹊径，把人民陪审员吸纳到行政协调工作中，使法院的行政协调工作包容更多民意，法官协调案件更加得心应手。周宁法院、寿宁法院、霞浦法院建立了行政案件“司法门诊”诉前协调机制，根据来电来访群众的动因，先“导诊”过滤一番，让许多“病事”解决在“门诊期”，避免一些“小毛病”的行政诉讼案件流入试点法院，减轻法院的负担。
    同时，宁德市两级法院还在探索完善内部协调配合、参与“法治宁德”考评、已结案件信访维稳责任等机制，在化解行政争议中的“减震”效应不断显现。
    “我们将通过这项司法制度改革进一步让群众感受到司法公正，向闽东人民和上级法院交上一份满意的答卷，为行政诉讼法的修订提供司法实践的基础资料。”罗雄表示。